EU:n makrovakaussääntelykehikon uudistaminen etenee
Kirjoittaja Peik Granlund työskentelee johtavana makrovakausasiantuntijana Finanssivalvonnassa.
Peik Granlund kirjoittaa blogissaan EU:n rahoitusmarkkinoiden makrovakaussääntelykehikon kehittämisestä. Euroopan komission konsultaatio aiheesta on käynnistynyt. Finanssivalvonta toivoo, että mahdollisimman monet kotimaiset tahot toimittaisivat näkemyksensä makrovakaussääntely-kehikon kehittämisestä komissiolle.
Euroopan komissio piti 22. toukokuuta tilaisuuden, jossa käsiteltiin EU:n rahoitusmarkkinoiden makrovakaussääntelykehikon laajentamista pankkisektorin ulkopuolelle ja samalla käynnistettiin avoin konsultaatio aiheesta. Konsultaatioaika loppuu 22.11.2024.
Makrovakaudella tarkoitetaan finanssijärjestelmän yleistä vakautta, ja makrovakaussääntely antaa makrovakausviranomaisille (Suomessa Finanssivalvonta) työkaluja vakauden edistämiseksi. Näitä työkaluja ovat pankkisektorilla esimerkiksi pankkeihin sovellettavat pääomapuskurivaatimukset ja nk. lainakatto. Uudistamishankkeen eteneminen jää uuden komission harkittavaksi syksyllä 2024.
Konsultaation taustalla on Euroopan komission tammikuussa 2024 julkaisema yleinen raportti EU:n makrovakaussääntelyn kehittämisestä.
Komission tammikuun 2024 raportissa tarkastellaan vallitsevaa sääntelytilannetta ja kartoitetaan alustavasti muutostarpeita. Raportti myös osittain nojautuu aiempaan, vuonna 2022 järjestetyn, konsultaation palautteeseen. Pankkisektorin osalta komission esiin nostamia kehittämisteemoja raportissa ovat:
- pääomapuskurivaatimusten käytettävyys luotonannon tukemiseksi
- makrovakausvälineiden kansallisen soveltamisen yhtenäisyys
- makrovakauspolitiikkakehikon yksinkertaistaminen ja tehostaminen sekä
- makrovakausvälineiden kyky torjua perinteisten riskien lisäksi myös uusia riskejä kuten kyber- ja ilmastoriskejä.
Lisäksi raportissa on nostettu pankkisektorin ulkopuolelle kohdistuva makrovakaussääntely uudeksi erityiseksi kehittämiskokonaisuudeksi.
Vaatimusten käytettävyyttä on tarkoitus edistää
Pankkien pääomavaatimusten käytettävyyden ja vapautettavuuden osalta raportissa todetaan, että vaikka vaatimukset on tarkoitettu tarpeen vaatiessa alitettavaksi kriisitilanteissa, kokemus ja kerätty empiirinen aineisto osoittavat, että pankit pyrkivät välttämään vaatimusten alittamista. Yhtenä syynä tähän raportin mukaan on se, että alituksesta aiheutuu rajoitteita osingonjaolle ja palkkiomaksuille. Lisäksi riskinä on, että markkinat näkevät alituksen merkkinä ongelmista sekä epävarmuus siitä, miten valvontaviranomaiset reagoisivat alitukseen.
Useilla pankeilla pääomapuskureiden käytettävyyttä rajoittaa myös se, että pankkiin kohdistuvat muut vaatimukset voivat olla pääomavaatimuksia suuremmat, kuten omavaraisuusaste (leverage ratio) ja omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vähimmäisvaatimus (MREL). Esimerkiksi ns. pankkipaketin implementointi ja MREL-vaatimuksiin tehtävät muutokset voivat tulevaisuudessa pienentää näitä rajoitteita.
Komissio näkee lisäksi tärkeänä kasvattaa vapautettavien vaatimusten määrää. Tällä hetkellä vapautettavan muuttuvan lisäpääomavaatimuksen (CCyB) osuus koko puskurivaatimuskannasta on vain noin 5 prosenttia. Suuremmasta osuudesta vapautettavia vaatimuksia olisi voinut olla hyötyä esimerkiksi pandemian vaikutusten rajaamisessa.
Makrovakausvälineiden soveltaminen yhtenäisemmäksi ja tehokkaammaksi
Raportin toisena aiheena on yhtenäisyys pankkeja koskevien makrovakausvälineiden kansallisessa soveltamisessa. Lähtökohtaisesti makrovakausvälineiden käytöstä EU:ssa päättävät jäsenmaiden viranomaiset. Syynä tähän on se, että finanssijärjestelmän riskien katsotaan pääasiassa olevan maakohtaisia. Kansallinen makrovakauspolitiikka voi kuitenkin sisämarkkinoiden toiminnan näkökulmasta joissakin tilanteissa muodostua liian suppeaksi ja epäyhtenäiseksi. Tällöin ilmenee tarve yhtenäistää makrovakausvälineiden soveltamista.
Makrovakausvaatimusten kiertämiseen liittyviä ongelmia on ainakin osittain onnistuttu torjumaan vaatimusten vastavuoroisella hyväksymisellä, ns. resiprokaatiolla. Toisaalta pääomiin kohdistuvia makrovakausvälineitä voidaan käyttää myös väärin pääomien vapaan liikkumisen rajoittamiseksi ja rajan yli toimivien pankkien pääomavaatimusten kasvattamiseen isäntävaltiossa. Euroopan järjestelmäriskikomitean (ESRB), Euroopan keskuspankin (EKP), Euroopan pankkiviranomaisen (EBA) ja komission valtuudet välineiden soveltamisen yhtenäistämiseksi ovat tällä hetkellä rajalliset.
Raportissa käsitellään myös erityisesti yhtenäisyyttä muita rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja (O-SII) koskevan lisäpääomavaatimuksen asettamisessa. Nykyjärjestelmässä pankeilla, joiden O-SII-pisteytys EBA:n metodologian mukaisesti on sama, voi olla toisistaan poikkeavat O-SII-puskurivaatimukset. Järjestelmäriskipuskurivaatimuksen osalta todetaan, että se on kaikista vaatimuksista joustavin, mahdollistaen suuret vaihtelut soveltamisessa. Lisäksi vakavaraisuusasetuksen artiklan 458 soveltamisessa on ilmennyt vaihtelua (esim. riskipainot asunto- ja liikekiinteistöluotoille), vaikka sitä olisi sääntelyllisesti käytettävä viimeisenä toimenpiteenä.
Makrovakausvalvontakehikon yksinkertaistamiseen, tehokkuuteen ja hallintaan liittyen raportissa viitataan välineistön kattavuuteen. Raportissa todetaan, että joitakin makrovakausvälineitä ei koskaan ole käytetty. Toisaalta todetaan, että erityisen tärkeätä on huolehtia siitä, että välineistön kattavuus on asianmukainen uusien ja kasvavien riskien näkökulmasta. Tavoitteena on myös yksinkertaistaa makrovakauspolitiikan prosesseja.
Perinteisten ja uusien riskien torjunnan osalta raportissa keskitytään ensin pääomaperusteisten makrovakausvälineiden vaikutusten eroihin luottoriskin standardimalleja ja sisäisiä malleja käyttäviin pankkeihin. Tämän jälkeen huomio keskittyy pääomaperusteisten välineiden (CBM) sekä luotonottajiin sovellettavien makrovakausvälineiden (BBM) suhteeseen kiinteistösektorin riskien torjunnassa. Eroa tehdään myös pääoma- ja riskipainovaatimusten välillä. Vaikutuserot luottoriskin standardimalleja ja sisäisiä malleja käyttävien luottolaitosten välillä nähdään ongelmallisina.
Luotonottajiin sovellettavia makrovakausvälineitä on laajasti käytössä ETA-maissa muttei keskitetysti EU-tasolla. Välineiden ominaisuuksissa on eroja maiden välillä, eikä kaikissa maissa näitä välineitä ole edes käytössä. Raportin mukaan erot haittaavat välineiden tehokasta vastavuoroista käyttöä ja voivat vaikeuttaa kiinteistösektorin järjestelmäriskien torjuntaa jäsenmaissa. Lisäksi liikekiinteistösektori muodostaa kasvavan riskin vakaudelle ja sektorilla nähdään tarvetta mahdollisille uusille makrovakausvälineille. Uusia riskejä muodostavat ilmastonmuutos ja toimintaympäristön heikkeneminen sekä järjestelmän laajuiset kyberriskit.
Makrovakaussääntelykehikko pankkisektorin ulkopuolelle
Raportin makrovakaussääntelyn kehittämistä koskevan osion viimeisenä aiheena ovat pankkisektorin ulkopuolisen finanssisektorin haavoittuvuudet, ts. toimijoiden väliset systeemiset likviditeettiriskit, toimijoiden runsas velkaantuneisuus, riippuvuudet pankkisektorin ja muun finanssisektorin välillä sekä sääntelykehikon yhtenäisyys. Muun muassa ESRB on nostanut näitä teemoja esiin jo aiemmin.
Likviditeetin osalta todetaan, että useat tapahtumat viime vuosilta korostavat kriisitilanteiden likviditeetin saatavuuden merkitystä rahoitusvakaudelle. Tässä yhteydessä tähdennetään erityisesti rahamarkkinarahastojen asemaa ja näiden toiminnan jatkuvuutta. Sijoitusrahastojen nk. ex post -likviditeettitoimenpiteiden edelleen kehittäminen on myös komission suunnitelmissa.
Ylivelkaantuneisuuden osalta raportissa viitataan viimeaikaisiin markkinatapahtumiin ja erilaisten yksityisen pääoman yhtiöiden (esim. family offices) velkaantuneisuuden ja likviditeettiriskien merkitykseen rahoitusvakaudelle, usein näiden johdannaispositioiden kautta. Tätä kautta nostetaan esille kysymys, pitäisikö näiden toimijoiden valvontaa ja raportointivelvollisuuksia vahvistaa.
Pankkisektorin ja muun finanssisektorin riippuvuudet ovat EU:ssa raportin mukaan merkittävimmät vakuutus- ja eläkesektorin sijoittaessa sijoitusrahastosektoriin sekä sijoitusrahasto- ja eläkesektorin sijoittaessa pankkisektoriin. Kytkökset voivat pahentaa likviditeettisokkien ja liiallisen velkaantumisen vaikutuksia sekä vääristää arvioita rahoitusmarkkinoiden haavoittuvuuksista ja järjestelmäriskien kasvusta.
Myös sääntelyn yhtenäisyyden näkökulmasta komissio näkee tarvetta kehittää muihin kuin pankkeihin sovellettavia makrovakausvälineitä.